2026年全国两会，银行业资本补充成为一大热议话题。
3月5日，国务院总理李强在政府工作报告中明确表示“拟发行特别国债3000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。”这标志着，继2025年首轮5000亿元特别国债注资四家国有大行之后，第二轮系统性的国家资本补充计划正式拉开序幕。
除大行注资外，中小金融机构的资本补充也被广泛关注。全国人大代表，中国进出口银行北京分行党委书记、行长刘亚建言应“发行专项债构建中小银行资本补充长效机制”。
政策视野并未止步于此。3月6日，国家金融监管总局党委书记、局长李云泽在回应21世纪经济报道记者提问时，指出了银行资本补充的另一个关键维度：“除中央发行特别国债外，还可以通过市场化方式撬动更多社会资金参与其中，像保险资金等都可以研究探讨的。”
从中央财政的直接注资，到探索撬动以保险资金为代表的庞大社会资本，如何共同探索一个多层次、可持续的银行资本补充之路，正在成为决策层与市场聚焦的关键议题。
银行“补血”迫在眉睫
银行“补血”（即资本补充）通常分为两类。一是内源性资本补充，相当于银行“自我造血”，主要依靠利润留存实现，无需依赖外部资金。二是外源性资本补充，相当于“外部输血”，包括定向增发、永续债、二级资本债、特别国债注资等外部融资方式，“造血”不足时的重要补充。
在净息差持续走低、盈利增长承压的背景下，银行“自我造血” 能力下降，单纯依赖内源性 “补血” 已难以满足资本消耗需求，加快外源性 “输血” 成为行业共同选择。
当前，中国银行业正普遍面临净息差持续收窄的挑战。国家金融监督管理总局数据显示，2025年第四季度商业银行净息差已降至 1.42%。这也意味着，银行依靠自身盈利进行内源性资本积累的能力在减弱。
对于以国有大行为代表的全球系统重要性银行而言，资本压力不仅来自经营，更源于严格的国际监管标准。根据金融稳定委员会（FSB）要求，工行、农行、中行、建行、交行这五家金融机构的核心一级资本充足率最低监管要求分别为9.5%（记者注：工行于2025年11月晋档至G-SIBs第三组后，监管要求提升至9.5%）、9.0%、9.0%、9.0%、8.5%。
然而，在净息差持续收窄、盈利增长承压的背景下，多家大行资本充足水平出现波动。截至2025年三季度末，工行、农行、中行、建行、交行核心一级资本充足率分别为13.57%、11.16%、12.58%、14.36%、11.37%，均满足监管底线。与2024年末相比，工行下降 0.53个百分点，农行下降 0.26个百分点，中行上升0.38个百分点，建行下降0.12个百分点，交行上升1.13 个百分点。
与此同时，数量众多的中小银行面临的资本压力更为直接和严峻。与大型银行相比，中小银行普遍面临盈利空间更窄、不良资产化解压力更大、资本补充工具和渠道更为有限等多重挑战。在经济下行周期中，其抗风险能力和资本内生积累能力更显薄弱，补充资本的紧迫性尤为突出。
在复杂的经济周期与潜在风险面前，维持充足甚至充裕的资本缓冲至关重要。对这些银行而言，资本不仅是满足国际监管要求的基础条件，更是稳定市场信心、增强风险抵御能力、巩固全球竞争力的关键支撑。
累计8000亿财政注资“输血”国有大行
2025年，我国通过特别国债完成首轮注资，财政部牵头对建行、中行、交行、邮储银行四家银行实施定向增发，合计注资5000亿元；2026年，3000亿元特别国债即将启动，支持国有大行补充资本。两轮注资规模合计达8000亿元，形成覆盖国有大行的系统性资本支持安排。
理解当下第二轮注资的政策逻辑，离不开对2025年首轮操作的复盘。（详见本报报道《深度丨六大行等待“注资”》）
从当年3月底，建行、中行、交行、邮储银行四家国有大行集体发布定增预案，到6月中下旬5200亿元募资全部到位，全程仅用时约3个月。此次定向增发以财政部（认购5000亿元）为核心发行对象，体现了国家资本的强力主导。兴业证券报告显示，此轮注资为四家大行的核心一级资本充足率带来了0.48至1.51个百分点的直接提升。
（图源：兴业证券报告）
有资深分析师向本报记者指出，2025年的注资更深远的意义是定价机制的突破。也即兴业证券报告指出的，按照2024年末净资产静态测算，定增价格对应的市净率（PB）在0.67倍至0.76倍之间。这一价格虽高于预案发布时的市价，产生了8.8%到21.5%不等的溢价，但打破了长期以来银行股权融资不低于1倍PB的“隐形约束”。这种既高于市价、又显著低于净资产的务实定价，在维护国有资产保值增值与保护现有股东权益之间找到了平衡。
基于首轮经验，即将展开的第二轮3000亿元特别国债注资，预计将严格遵循“一行一策”原则。市场普遍预期，工商银行与农业银行将是本轮注资的重点。
“国有大行注资是补充银行资本实力、提高支持实体经济能力、防范系统性金融风险的重要举措，也能够提高银行稳定分红能力。”中金公司银行业分析师林英奇表示。他测算，本次3000亿元注资有望撬动约4万亿元的资产扩张空间，预计平均提升两家目标大行核心一级资本充足率约0.6个百分点。规模上看，3000亿元相当于目标银行约0.7年的内源性利润积累，也相当于约2.2年的分红总额。
38万亿险资有望参与银行“补血”？
全国“两会”期间，李云泽明确提出研究探讨保险资金参与银行资本补充这一表述，在保险及金融市场引发强烈关注。
从保险行业的微观视角来看，参与银行资本补充不仅是响应政策导向的宏观要求，更是当前低利率环境下，保险资金破解“资产荒”、优化资产负债匹配的内生需求。
国家金融监督管理总局数据显示，截至2025年末，保险资金运用余额已突破38万亿元。随着长端利率中枢下行，保险资金在固定收益类资产的配置上面临严峻的“再投资风险”与收益率下行压力。
北京大学应用经济学博士后朱俊生在接受21世纪经济报道记者采访时分析，银行资本工具通常具有较长久期和相对稳定的收益水平，在低利率环境下，有助于为保险资金提供新的长期配置资产。同时，这类资产收益率通常高于国债和政策性金融债，也有助于在一定程度上改善保险资金的投资收益结构。
事实上，银保之间的资本纽带，历经数年政策松绑，已形成多层次的合作格局。
早在2019年1月，原中国银保监会就发布《关于保险资金投资银行资本补充债券有关事项的通知》，明确保险资金可以投资银行发行的二级资本债券和无固定期限资本债券。
2020年5月，原中国银保监会进一步明确，保险资金投资的银行二级资本债券和无固定期限资本债券，应当按照发行人对其权益工具或者债务工具的分类，相应确认为权益类资产或者固定收益类资产，纳入相应监管比例管理。
政策红利迅速转化为市场实践。在投资端，险资已成为银行资本债券重要的“压舱石”。以2022年2月农业银行发行的500亿元永续债为例，彼时险资认购比例达到19%，基金、券商、信托及其他投资者占比17%。今年2月，广发证券发布研报称，股票和证券投资基金是2026年保险机构普遍看好的境内投资资产。其中，债券方面，今年保险机构更看好高等级产业债、银行永续债及二级资本债以及可转债。
朱俊生表示，永续债通常计入银行的其他一级资本，期限较长，与保险资金长期负债特征较为匹配，同时收益率一般高于普通债券。但其风险特征也相对特殊，例如在极端情况下可能触发减记或转股机制。二级资本债计入银行附属资本，风险水平通常低于永续债，收益率相对较为稳定，较符合保险资金稳健投资的特征。
此外，朱俊生还表示，险资还可通过定向增资或股权投资等方式直接增强银行核心一级资本，甚至未来不排除通过保险资管机构发起专项资管产品、投资基金等方式，集合长期资金进行多元化参与。
如在2025年二级市场上，险资举牌上市公司超30次，创下近年新高，其中银行股、特别是估值更具吸引力的H股，成为险资最受青睐的标的。平安人寿接连举牌邮储银行、招商银行、农业银行的H股，是其中的典型代表。（详见本报报道《密集增持！平安人寿2025年大举“扫货”银行H股，最爱是农行》）这种从买家到“战略股东”的角色进化，意味着险资成为与银行长期发展利益捆绑的“耐心资本”。
但同时，朱俊生也提醒到，银行资本工具往往包含减记、转股或触发条款，其风险特征与普通债券有所不同，因此需要明确触发条件、资本排序以及风险承担机制，以便保险机构能够准确评估风险收益水平。
“国家队”与“市场军”协同并进
如何在依靠财政注资快速“补血”的同时，构建起长期可持续的银行资本补充机制？
朱俊生表示，总体来看，我国银行资本补充机制正在从以财政支持为主，逐步转向财政托底与市场化力量共同参与的模式。在经济转型背景下，银行信贷投放仍需持续支持实体经济发展，资本消耗压力相应增加，仅依赖财政资金并不具备长期可持续性。
朱俊生进一步指出，过去银行资本补充在较大程度上依赖财政注资、利润留存以及少量资本市场融资，而未来可能逐步形成财政支持、银行内源积累与市场化融资相结合的多渠道结构。这一转变不仅能有效分散单一渠道的资本补充压力，提高资本来源的稳定性，更意味着银行资本补充将迈向常态化和高度市场化。
关于“国家队”与“市场军”的具体协同路径，东方金诚金融业务部总监李倩向21世纪经济报道记者阐述了她的观点。她认为，在未来的银行资本补充体系中，“国家队”与“市场军”应当形成一种“功能互补、分层发力”的协同格局。
李倩表示，“国家队”重在托底与信号，特别国债等国家资本应聚焦于应对系统性风险、解决历史包袱或在关键时刻夯实大型银行的资本基础，起到“压舱石”和向市场传递信心的作用。而“市场军”则重在效率与扩张，市场化资金（如保险资金、理财资金等）应成为常态化、市场化的资本补充主力。它们更注重回报与风控，可通过优先股、永续债等工具，在实现资本补充的同时，推动银行优化治理结构和经营效率。
长期来看，引入保险资金等长期机构投资者不仅是资本补充渠道的拓展，更意味着银行治理结构的优化。朱俊生表示，随着长期机构投资者的参与，市场投资者结构的不断丰富，银行资本工具的定价机制也将更加市场化，这将倒逼商业银行在公司治理、信息披露和风险管理上提升标准，从而促进银行资本市场的规范化发展。
“要实现定价机制与风险收益共享的有效协同，核心突破点在于定价机制的市场化与风险收益的清晰化。”李倩向本报记者强调，通过清晰界定不同性质资本的风险吸收顺序和损失边界，让国家信用成为基石的同时，确保社会资本能够基于透明的风险溢价自主决策，激发市场资本的参与活力，从而实现“共担风险、共享收益”的制度化协同。
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